中國古代的“駐京辦事處”——進奏院
近年來，駐京辦因數量眾多及其去留爭議成為人們關注的焦點。其實，駐京辦事處並不是近代才有的事物，早在一千多年前的唐代，我們就已經能夠追尋到地方政府“駐京辦事處”的影子——進奏院。
進奏院是唐后期地方藩鎮設置在當時京城長安（今陝西西安）的駐京辦事機構，最早出現於唐代宗大歷十二年（777年）。進奏院之前，早在戰國秦漢時代，其實就已經有了“駐京辦事處”的影子——邸。但邸僅僅是地方官員進京時的起居之地，還沒有固定的駐京代表來主持這些邸的日常工作，尚不具備聯系中央與地方的職能，因此它還隻能算作是“駐京辦事處”的雛形。進奏院和邸的不同之處在於，其設置之初就有地方指派的進奏官主持日常工作。進奏官常駐京城，作為藩鎮的代表同朝廷進行溝通、交流，處理地方與中央之間的各種事務。駐京機構——進奏院，駐京代表——進奏官，兩者的結合以及進奏院在信息上傳下達過程中發揮的中介作用，使其具備了現代地方政府駐京辦事處的基本性質。
唐代長安城規劃嚴整，除去宮城、皇城以及居民居住的坊之外，還有東、西兩市作為商品交易和商品流通的場所，發揮著對長安城居民日常生活不可或缺的作用。唐代進奏院就集中分布在東市周邊的幾個坊內，其中尤以最為繁華的崇仁坊和平康坊為多。北宋宋敏求《長安志》記載：“（崇仁坊）北街當皇城之景風門，與尚書省選院最相近，又與東市相連……因是一街輻輳，遂傾兩市，晝夜喧呼，燈火不絕，京中諸坊，莫之與比。”（《長安志》卷8《崇仁坊》，《叢書集成初編》第3210冊）平康坊則是“諸妓所居之聚也”（孫棨：《孫內翰北裡志》，《海論三曲中事》，《叢書集成初編》第2733冊）。而且現今學者的研究成果表明，隨著大明宮和興慶宮的修建，以東市為中心，朱雀街東形成了貴族和官僚集中居住區。這就使以東市為中心的一片區域，成為唐后期長安城各種信息，尤其是政治信息的集散地。所以，進奏院選址於此，不僅便於進奏官的日常生活，而且便於他們搜集情報，交通權貴，開展日常工作。
進奏院不僅可以為來京的地方官員提供住宿之處等各種方便，而且由於唐后期中央式微，地方藩鎮勢力崛起，進奏官在京城也會狐假虎威，代表地方政府同中央斡旋，通過各種渠道爭取自己的最大利益。尤其是勢力較強的藩鎮，其進奏官會更加有恃無恐。《資治通鑒》卷二四四載：文宗太和七年（833年），朝廷加盧龍節度使、檢校工部尚書楊志誠為檢校吏部尚書，楊志誠的進奏官徐迪便用略帶威脅的口吻向朝廷抗議：“軍中不識朝廷之制，唯知尚書改仆射為遷，不知工部改吏部為美，敕使往，恐不得出。”這是盧龍鎮的進奏官公然地和朝廷談條件、邀利益。在當時藩鎮勢力強大的背景下，進奏官“作為藩帥的心腹，主要還是作為藩鎮對付朝廷的工具”（張國剛：《唐代進奏院考略》，《文史》第18輯，1983年）而存在，唐王朝對進奏官進行有效管理是有一定難度的。當然，若遇地方發動叛亂或拒命不遵，唐王朝也會拿這些地方政府代表——進奏官開刀，並加強對其進奏院的監管。文宗太和元年，橫海節度副使李同捷擅據滄、景，拒命不遵，朝廷便下詔：“（其）進奏官皇測等七人，並錮身分配羊、閬等州”（《冊府元龜》卷925《總錄部》，中華書局，1960年）。同時，因為成德節度使王庭湊暗助李同捷叛亂，朝廷也下詔：“其上都進奏院，宜令御史台、京兆府切加守捉，禁其出入，待敕后處分。”（《冊府元龜》卷123《帝王部》）
進奏院除了作為地方政府同中央博弈的工具存在而外，更重要的是作為兩者之間信息交流、往復的渠道而存在。安史之亂后，在唐前期中央與地方交流過程中發揮過重要作用的朝集制度廢止，當時社會迫切需要一個溝通上下的新渠道。進奏院就是在這樣的背景下出現在歷史舞台上的。當時的進奏官通過進奏院狀報向藩鎮長官傳達其在京城搜集到的各種信息。這些信息內容廣泛，包括官員任免、朝廷及他鎮的政治軍事動向等等，其中還包括一些通過非常規手段刺探而來的信息情報。因為進奏院向地方傳達信息的速度較快，所以朝廷也會通過進奏院向藩鎮長官下達相關文書、傳達政令。地方奏章、上貢、進奉等也以進奏院為中轉站上傳中央。中央與地方之間以進奏院為媒介，形成一個信息往來的通道，發揮了聯系上下、溝通中央與地方的重要作用。
目前史料中可考的唐朝進奏院的數目為五十余家，這與唐后期藩鎮數目基本一致。馬端臨《文獻通考》載：“五代以來，支郡不隸藩鎮，補人為（上都知進奏院官）者，聽其置邸，隸藩鎮者兼掌焉。”（《文獻通考》卷60《進奏院》，中華書局，1986年）也就是說，從五代開始，不隸屬於某個藩鎮的州也開始在京師設置進奏院。到宋初，隨著藩鎮的解體，進奏院設置權限隨之下移，“逐州就京師各置進奏院”，進奏官皆由“本州鎮補人”為之（同上），從而使進奏院的數目激增，帶來了管理上的巨大不便。而且，隨著宋初中央集權的加強，中央與地方之間的關系重新走向正軌，作為州一級政府代表的進奏官，其地位同唐后期作為藩鎮代表的進奏官已不可同日而語。因此，地方將吏多不願背井離鄉，常駐京城擔任進奏官。地方政府轉而招募京城本地人擔任進奏官。這些京師人以私宅作為辦公地點，不僅不利於朝廷對其工作進行監督管理，而且使朝政信息毫無保密性可言。因此，對進奏院進行改革迫在眉睫。宋太宗太平興國年間（976—984），政府對進奏院進行一系列改革，主要舉措為設置都進奏院對各州進奏院進行統一管理，同時對眾多進奏官進行厘選，從中挑選出一百五十名繼續擔任進奏官，每人負責“二三州軍”的聯絡溝通事宜。這樣，北宋朝廷不僅規范了對進奏院的管理，而且把進奏官的任免權收歸中央，從而加強了對進奏院的控制。雖然進奏院存在直至南宋滅亡，但自此開始逐漸失去了地方政府“駐京辦事處”的性質，轉而成為朝廷控制下的、在中央與地方之間進行信息傳遞的重要媒介。
