danny 2009-11-15 23:19
什麼是APEC
亞太經濟合作會議（Asia Pacific Economic Cooperation，以下簡稱APEC ）是我國唯一擁有完整會員資格之官方國際組織，其對身處外交困境的我國，重要性不言可喻。目前APEC一共有十八個會員國，總人口超過二十億，其國民生產毛額並且占世界的一半；此外APEC區域之經濟成長率超過世界之平均成長率。APEC在世界經濟中居於舉足輕重的地位，已是不容爭辯的事實。故國人有必要對APEC的發展歷史、APEC區域內之貿易發展、APEC之性質、組織及未來發展的目標，有所認知，才能積極參與APEC的各種活動，為我國開拓外交與經濟的空間。
一、APEC發展之回顧
APEC是澳洲首相霍克（Hawke）於1989年所倡議成立。第一次部長會議於當年十一月於澳洲首府培坎拉（Canberra）舉行，一共有十二個國家的部長出席。當時各國對於APEC之功能、地位及組織並沒有設定明確的藍圖，以致於會後所發表的共同宣言僅提到：「各國部長認為在目前階段，若欲決定任何形式的組織結構，不論是部長論壇或其他必要之配合機制，都是言之過早；然而隨著觀念的演進，宜進一步舉行各種諮商會議，並就共同利益及關切的事項採取行動。」
APEC的發展深深受到下列三個世界經濟事件的刺激：1.歐洲共同市場整合為歐洲聯盟及單一市場的工作，進展順利，形成強大的政經貿易組織；2. 美國、加拿大及墨西哥籌設的北美自由貿易區協定（NAFTA）簽訂在望，亦將成為令人敬畏的貿易集團；3.關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade,以下簡稱GATT）烏拉圭回合（Urguay Round）談判遲未突破，全球對自由貿易的多年努力蒙上陰影。
於是APEC在1991年於漢城舉行的第三屆部長會議提出「漢城宣言」，首次就APEC之目標、活動範圍、組織模式、參與及遠景提出說明，並且在該宣言中揭示開放（openness）、平等（equality）及逐步演進（evolution）之原則。接著在1992年於曼谷舉行的第四屆部長會議，「各國部長認知APEC 已到了一個建制化（institutionalization）可進一步加強其地位及提升其促進區域經濟合作效率的發展階段」，因此APEC決定在新加坡設立一個小型的秘書處，並成立傑出人士小組（Eminent Persons Group, 以下簡稱EPG），以規劃「亞太區域至西元二千年之貿易遠景，並提出APEC就此應考慮之種種障礙及議題」。在EPG的籌劃之下，APEC呈現了明確的發展輪廓。在進一步討論 APEC的其他相關問題之前，本文先對APEC內部的貿易發展，提供適當背景說明。
二、APEC內部的貿易發展
貿易不僅將亞太區域內之經濟單位與其他區域的經濟體結合，並且促進 APEC內部各會員國之整合。APEC會員國於1988年至1993年的年平均成長率為8.81%，較世界同期的年平均成長率（7.92%）為高。APEC會員國199 3年的貿易總額高達三兆四千二百五十億美元，占世界貿易總額的45.8%，其中出口總額為一兆六千七百億美元，占世界出口總額的45.6%，進口總額為一兆七千五百五十億美元，占世界進口總額的46.10%。APEC會員國於199 3年的貿易總赤字為八百五十億美元（詳細請參見表一） 。
依據APEC各經濟體之關連性，我們可以將APEC再細分為五個小區域：東南亞國協（包括汶萊、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡及泰國）、中共、東亞（包括香港、日本、韓國及我國）、北美自由貿易區（包括加拿大、墨西哥及美國）以及大洋洲（包括澳洲、紐西蘭及新幾內亞）。其彼此間之貿易發展，值得進一步分析。
由於APEC內部經濟體彼此互補性很高，再加上傳統的淵源，所以APEC 區域內的貿易量大於APEC與區域外經濟體之貿易量。1988年至1993年之間，APEC區域內之貿易量占其總貿易額之69%。相形之下，歐洲聯盟1993年內部的貿易量只占其總貿易額之54%。吾人仔細分析1988年至1993年這段期間之統計數字後發現，APEC區域內部之進出口數量相當穩定，約占其總進出口量之七成左右；不過，APEC內部間之貿易量互有消長。例如東南亞國協與中共之市場占有率增加，而北美自由貿易區國家及東亞國家之市場占有率下降：APEC全體會員國對東南亞國協與中共之出口總額占總出口額之比例，分別由1988年的6.5%及3.6%增加為1993年的9.4%及5%；而APEC全體會員國對美國及日本之出口總額占總出口額之比例，分別由1988年的25.1%及10%降低為 1993年的23.4%及8.5%。同樣地，APEC全體會員國對東南亞國協與中共之進口總額占總進口額之比例，分別由1988年的7%及3.9%增加為1993年的8.9% 及6.8%，而APEC全體會員國對日本之進口總額占總進口額之比例，分別由19 88年的16.4%減少為1993年的15.8%，但是對美國之進口比例，則由1988年的 15.6%增加為16.3%。
前述市場占有率之改變反應中共及東南亞國協會員國經濟高度成長，以及美國與日本成長緩慢的事實。從此種區域內貿易量的變化，我們可以得出二個經濟推論：第一、中共及東南亞國協會員國快速工業化的結果，提升其出口之競爭優勢，進而加速其經濟成長。第二、此種顯著的經濟成長改善了各該經濟體的進口能力，因而又促進區域內會員國之經濟成長。
我們分析APEC會員國於1988年至1993年之出口成長率後發現，加拿大、墨西哥、馬來西亞、澳洲、新幾內亞及泰國對APEC區域內之出口增加率，高於其對歐洲聯盟及其他非APEC區域之出口增加率。這顯示APEC區域是其會員國出口及經濟成長的主要根據地。
就APEC與其他區域之貿易而言，歐洲聯盟是APEC區域最重要的貿易夥伴。自1988年以來，APEC對歐洲聯盟的出口急遽增加，從1988年到1993年間之出口年平均增加率為6.4%，但仍然低於APEC區域內之增加率。相較之下，APE C自歐洲聯盟進口之年增加率只有6.0%（APEC區域內之進口年增加率高達9.1 %）。因而造成歐洲聯盟對APEC之貿易赤字由1988年之九十七億美元暴增為 1991年之四百六十億美元，再降到1993年的一百六十一億美元。
在分析APEC區域的貿易發展之後，我們不禁發現APEC內部的重要議題：會員國間長期存在著貿易不平衡以及各種貿易障礙。雙邊的貿易不平衡可能導致嚴重的貿易爭端及匯率的起伏，因而不利於經濟成長。不過，我們可以從另一個角度審視此項問題：從跨國企業的觀點而言，雙邊貿易不平衡的概念正逐漸失去其傳統的內涵。因此，關於貿易平衡及國際收支的傳統定義變得不再如此重要，貿易不平衡的嚴重性亦不應該被過度強調（台灣經濟研究院，民國83年）。
此外，我們可以從一個寬廣的區域的立場評估貿易不平衡的問題。我們若考慮APEC經濟體內部間廣泛的互補性，則可將會員國間之貿易不平衡視為其在不同產業所做水平或垂直合作的結果。換言之，雙邊貿易不平衡可能是我們提倡APEC區域內經濟合作或整合時，所必須付出的代價。如果大家能夠接受這項見解，貿易不平衡就不應該是個特殊的問題。然而，由於貿易障礙所造成的貿易不平衡，對於貿易環境自然有不利的影響。因此如何排除貿易障礙，才是更有待我們嚴肅討論的課題。
三、APEC之定性
在APEC的組織定性此一議題上，美國較傾向於將APEC制度化，使其成為超國家的組織，對其會員國具有相當程度的拘束力量。然而東南亞國協之國家卻傾向於將APEC維持在以共識溝通（亦即無表決可言）為基礎的意見交換論壇。EPG於1993年向部長會議提出報告時曾提及「一個真正的亞太經濟共同體」（a true Asia Pacific Economic Community），隨著在同年於美國西雅圖所舉行的非正式領袖會議亦在遠景聲明中主張建立「亞太經濟共同體」（the commmunity of Asia Pacific economies）。然而對於共同體的真實內容，各國見解不同。於是EPG在1994年的報告中對之加以詳細定義：「我們並非建議設立一個歐洲共同體（或歐洲聯盟）─完全的經濟整合及單一市場，我們亦不鼓吹關稅聯盟…。EPG誠心地尊重該區域內的文化、社會及經濟差異…。因此『共同體』一詞僅具有通稱的意義，而不包括特定的技術含義，它是指一個志同道合的團體，該團體為了其成員之整體利益，努力去除貿易障礙。若以中文表達的話，就是指一個『大家庭』」。
前項說明釐清了APEC之屬性，亦即APEC並不是一個以表決形成政策再加以執行的剛性團體(歐洲聯盟正是這種「政策導向」的剛性團體)，而是兼顧各國發展上的差異、富有彈性的柔性組織。APEC是以塑造有利的環境等間接手段，讓市場自然引導（market-led）區域內之整合，而不簽署任何協定或法律條約（例如歐洲聯盟條約或北美自由貿易協定），強求會員國有相同的發展速度及內容（Wu, 1994）。因此我們可以稱APEC為一個「開放的經濟協會」（open economic association）（Yamagawa, Soesastro and Elek, 1995）：
－其組織及政策並不歧視與非會員國間之貿易與投資，因此是開放的；
－其主要的政策焦點在於維持區域內的高度成長，因此是經濟的；
－會員國並未將其主權讓渡給超國家的區域組織，因此是自發性的協會。
事實上，由於APEC區域內貿易的快速成長，使得整個APEC區域形成一個整體市場，這種市場力量的結合是一種自然趨勢，其影響力遠比靠政治或組織結合力量要強的多。舉例而言，歐洲聯盟透過政治手段結合成為剛性團體，但區域內貿易僅佔全部貿易總量的54%，而APEC這種開放的經濟協會卻有七成的貿易來自本身的市場。因此，可以顯見這種市場力量的趨動將加速APEC 的自然結合(Tso,1995)。
四、APEC之組織
APEC於1991年第三屆漢城部長會議進入實質發展的階段，而致力於為其會員國及亞太區域提供實質經濟利益，因此需要組織架構上的配合。APE C於1992年在新加坡設立一個小型的祕書處，其主要任務在於蒐集資料並且出版APEC之各種刊物，而不是以成為經濟合作及發展組織或歐洲聯盟之類的龐大官僚組織為目標。
EPG則是由各會員國推派一位民間代表所組成，成員背景以產業界及學術界為主。各國之傑出人士均以個人身份參與EPG活動，並不代表其所屬國家或政府。EPG的功能在於籌劃APEC未來之發展方向，其決議之方式為全體成員之共識，而非多數決。
委員會則是由各會員國之官員組成，其功能在於提供各會員國交換意見及資料之論壇，設主席一人、副主席二人，每年集會二次。委員會下亦可設置特別任務小組。目前APEC有經濟委員會及貿易暨投資委員會。委員會透過資深官員會議向部長會議報告。
在APEC組織中最具關鍵性的組織就是部長會議，EPG在1993年報告中強調APEC會員國之經濟、財政、貿易及工業部長應透過部長會議逐步擔任APEC 之核心角色。但是事實上，環保部長及運輸部長會議亦均曾召開過。
非正式領袖會議自1993年首次於美國西雅圖舉行以來，已成為APEC的年度盛事（雖然EPG 1993報告建議係最少每三年舉行一次），不僅為各會員國領袖提升其國內之聲望，並且為APEC做出基本而重大的決定。
五、APEC之主要目標
一言以蔽之，APEC之終極目標在於達成貿易自由化（其中以促進亞太區域內之自由化為主要，以促進全球貿易自由化為輔）。在此廣義的貿易自由化的理想之下，APEC進一步設立多項主要目標：
(一)貿易自由化
EPG 1993年報告鑑於當時GATT烏拉圭回合談判陷入膠著狀態，所以一開始即以促成烏拉圭回合簽約為其首要目標，事實證明，APEC之強力運作確實是打破烏拉圭回合僵局的主要因素之一。APEC認知到全球貿易自由化及強勢的WTO正是其貿易政策的最高指導方針。在區域貿易自由化方面，APEC於一九九四年在印尼茂物舉行的非正式領袖會議中揭櫫具體的時間表：所有APEC 內之經濟體應致力於西元2020年達成亞太地區內部自由及開放的貿易與投資的目標，工業化之會員國更應提早十年，於西元2010年完成。APEC會員國同意：1.以區域內之自由貿易為最高目標；2.在全球可行的措施之外，尋求其他的自由化手段，其中應以(1)烏拉圭回合或GATT之其他嚐試中無法獲得全球一致看法之議題，以及(2)未來多邊談判中可能處理之議題為重點；3.處理諸如競爭政策、爭端解決、環境保護、出口貸款、財務服務、外國投資、政府採購、智慧財產權、國家貿易、關稅降低等特定議題。
在EPG 1994年報告，APEC揭示了兩項重要的自由化手段，即片面自由化及開放區域主義。APEC肯定片面自由化（unilateral liberalization）之正面示範效果（其他國家會起而效尤）以及無庸冗長之談判即可實現，故主張會員國應在可能的最大範圍內實施片面自由化。但另一方面APEC亦認知到經由談判而達成之自由化（negotiated liberalization）（即以互惠為基礎之自由化）在政治經濟學上的諸多優點（例如相較於片面自由化之欠缺拘束力，經談判而達成之自由化則有拘束力，並且可以幫助政治人物對抗國內保護主義之壓力等），故鼓吹同時亦追求經由談判而達成之自由化。至於開放區域主義，則是APEC創建以來即追求的目標。APEC在去（1994）年宣揚一份貫徹開放區域主義的公式，該公式共有四個互相並不排斥的部分，第一為前述之片面自由化，第二為承諾繼續對非會員國減少其貿易障礙，第三為表示願意在互惠基礎上將其區域自由化之結果適用到非會員國，第四為承認各會員國得片面（不論附條件與否）將APEC自由化之結果適用到非會員國。
(二)促進貿易與投資
為促進貿易與投資，APEC提出幾項建議：
建立投資原則協議：在EPG 1993年報告中，APEC計劃建立「亞太投資法」（最初是自願採行的準則，但長期應考慮將之強化為有拘束力之條約），以降低區域內投資之不確定性及其交易成本。EPG 1994年報告亦秉持相同見解，不過將名稱變更為投資原則協議（Concord on Investment Principles）。
提供爭端調解服務：關於爭端解決機制的問題，EPG 1993年之報告與1994年之報告頗有出入。1993年報告建議APEC依據WTO烏拉圭回合談判簽訂之爭端解決協定或北美自由貿易區協定，建立有效的爭端解決機制。但EPG在1994年則認為APEC不具備WTO及NAFTA之條件（經同意用來判斷是否遵守規則之準則以及會員國間之法律大體相同），故轉而強調爭端之調解而非有拘束力的仲裁。爭端調解當然是以自願為前題。
總體經濟政策之合作：區域內自由貿易的結果導致會員國間相互依賴性的增加，因此會員國間在總體經濟、貨幣及財政政策間之合作日益重要。此外，目前國際間關於總體經濟政策之合作主要是透過G-7國家、國際貨幣基金會及經濟合作及發展組織，而APEC會員國中之絕大多數尚非G-7國家或經濟合作及發展組織之成員，故若APEC會員間在總體經濟上有充分的合作，則非G-7國家或經濟合作及發展組織會員國之APEC會員國，可透過係G-7國家或經濟合作及發展組織會員國之 APEC會員國，將其利益及意見反映在此等組織，進而將亞太地區之總體經濟政策整合在全球討論之中。
競爭政策之合作：雖然EPG認為競爭政策之具體範疇尚有待釐清，不過可以確定的是，APEC將競爭政策做頗為廣義之解釋，而將傳統上屬於貿易法之議題（例如反傾銷、補貼及平衡稅等）納入。APEC依據EPG 1994年之建議決定成立「反傾銷及限制性商業行為」任務小組，並賦予其三階段的任務，首先檢討各國在此等領域之實際作法，其次評估發展出一套APEC適用之協定（首先可以進行交換資料以協助反傾銷及反托拉斯案件調查），最後則考量將會員國之競爭政策整合，例如澳洲及紐西蘭將反傾銷規定全部刪除。
(三)技術合作（technical cooperation）
亞太地區雖然享有高度之經濟成長，但亦已面臨許多發展上之瓶頸，例如公共基礎建設不夠、人力素質有待提昇以及技術及管理知識欠缺。因此在前二項主要目標之外，APEC揭櫫第三個目標，即技術合作，技術合作又以人力資源之開發為要務，其中以高等教育之合作最為優先，鼓勵不同大學之學生與教授之交流，一方面彼此學習觀摩，一方面了解亞太文化的豐富多樣。技術合作的第二個項目是中小企業政策之合作，中小企業為亞太經濟提供無比之動力，然而傳統的中小企業政策卻經常傳遞落伍及負面形象，延續低效率之事業，不時夾帶政治考量而且強調所得分配，以致中小企業對經濟發展之正面效果隱晦不明，故會員國有必要通力合作，強調中小企業效率的一面及其對產業發展之貢獻。技術合作的第三個項目是電訊、運輸及能源之發展。
六、結論與建議
本文回顧APEC之發展歷史，並分析APEC之貿易發展、性質、組織及主要目標，獲得以下結論：
－ APEC基本上是一個開放的經濟協會，組織及政策是開放的，追求的成長是經濟的，為柔性協會而非依據條約設立的超國家組織。
－ 正因為APEC欠缺正式的、有拘束力的協定，所以其推動區域內貿易自由化及整合總體經濟政策的速度，較為緩慢。
－ APEC內部的貿易量高度成長，在一九八八年至一九九三年的期間，APEC內部的貿易量以每年8.81%的速度成長，高於同期世界貿易量的成長近一個百分點。APEC區域內與區域外的貿易量之比為 7比3。此種鉅幅的內部貿易量有助於APEC區域的整合，其效力更勝於以政策及組織力量所推動的整合工作。因此我們可以預言，市場力量會自然導致亞太區域之整合。
為達成貿易自由化之目標，本文建議APEC會員國應採取下列促進貿易之措施：
－ 積極參與並支持世界貿易組織（World Trade Organization，簡稱WTO），因為WTO是推動全球自由化的國際組織，APEC區域貿易自由化應與全球貿易自由化攜手並進。
－ 鼓勵私人部門參與APEC之各種活動，因為私人部門實際從事貿易行為，對貿易應如何自由化體認最深。
－ 設立解決貿易爭端的機制，避免貿易爭端妨礙貿易自由化的進展。